近期，國家發(fā)展改革委對全國工商聯(lián)提出的關(guān)于推進最低價中標和多次轉(zhuǎn)包問題治理的提案做出回復——《關(guān)于政協(xié)十三屆全國委員會第三三次會議第0091號(財稅金融類019號)提案答復的函》（發(fā)改提案[2020]215號，以下簡稱《第0091號提案答復》）。

《第0091號提案答復》明確了對“經(jīng)評審的最低投標價法”和最低價中標問題的認識。指出我國《招標投標法》第四十一條規(guī)定的“經(jīng)評審的最低投標價法”，是一種重要評標方法，也是國際上確定中標人的通行做法之一?！墩袠送稑朔ā芳捌鋵嵤l例對“經(jīng)評審的最低投標價法”的適用范圍是有明確規(guī)定的。第一，這一評標方法一般適用于具有通用技術(shù)、性能標準或者招標人對其技術(shù)、性能沒有特殊要求的招標項目；第二，投標人必須滿足招標文件的實質(zhì)性要求；第三，投標價格不得低于成本。因此，“經(jīng)評審的最低投標價法”不等于唯價格論，更不等于接受和縱容低于成本中標。

實踐中，“經(jīng)評審的最低投標價法”經(jīng)常被濫用和錯誤使用，導致最低價中標問題，主要有四方面原因：一是招標人和評標委員會沒有嚴格執(zhí)行評標辦法的有關(guān)規(guī)定?！熬C合評估法” 需要對投標人各項指標作出綜合評價，主觀性較強，存在較大自由裁量空間。有些招標人為了規(guī)避異議、投訴、審計等風險，無論何種類型的采購項目均“一刀切”采用“經(jīng)評審的最低投標價法”，在評標中簡單地將價格作為決定性標準，忽略“滿足招標文件的實質(zhì)性要求”的條件，對投標價格是否低于成本，既不進行測算，也不要求投標人進行澄清說明，沒有及時對低于成本報價的投標予以否決。二是投標人通過低價中標的收益遠大于風險。投標人低價中標后，有的通過弄虛作假、偷工減料降低成本，有的以設(shè)計方案變更等種種理由要求招標人變更合同、追加投資，有的甚至直接倒賣項目、違法轉(zhuǎn)包賺取非法收益。三是招標人責任沒有得到有效落實。標后履約管理不到位，尚未建立起有效的合同履行和評價體系。如果招標人能夠在項目實施和檢查驗收中嚴把質(zhì)量關(guān)口，投標人如存在工程和產(chǎn)品質(zhì)量問題將面臨嚴格的責任追究，是不敢也不會以犧牲工程或產(chǎn)品質(zhì)量的方式謀求低價中標的。四是行政監(jiān)督管理不到位。由于行政監(jiān)督部門監(jiān)管力量不足、責任落實不到位，對工程和產(chǎn)品質(zhì)量缺乏及時有效監(jiān)管，對于中標人的違法失信行為缺乏及時有效制約和有力懲處，也是導致最低價中標問題的原因之一。

《第0091號提案答復》指出了國家綜合施策治理最低價中標問題的工作進展。強調(diào)最低價中標問題是一個復雜的系統(tǒng)性問題，需要綜合施策、多方協(xié)力予以解決。近一段時期以來，國務院多部門推出了相關(guān)改革措施，努力解決最低價中標問題。

（一）加快推進《招標投標法》修訂工作

按照黨中央、國務院關(guān)于改革完善招標投標制度的部署要求，國家發(fā)展改革委正在會同國務院有關(guān)部門加快推進《招標投標法》修訂工作，修訂草案送審稿（以下簡稱修訂草案）已于2020年7月上報國務院。此次修法把治理最低價中標問題作為重點關(guān)注的問題之一，在修訂草案中提出了制度性解決方案。

一是引導招標人正確合理確定評標方法。一方面，修訂草案強化招標人對招標項目的主體責任，規(guī)定招標人應當按照招標項目實際需求和技術(shù)特點合理確定評標方法，避免不區(qū)分項目類型一概適用經(jīng)評審的最低評標價法。另一方面，修訂草案將物有所值確立為招投標活動的原則，并引入全生命周期成本理念。對于依法必須招標項目，鼓勵招標人在確定評標標準時，合理考慮招標項目包括建設(shè)、使用、維護、拆除、更新等各環(huán)節(jié)支出的綜合成本，以及能源資源消耗水平和環(huán)境影響，避免過分看重投標報價因素。

二是對異常低價投標進行規(guī)制。由于投標報價是否低于成本經(jīng)常難以判斷和認定，《招標投標法》中有關(guān)投標人不得以低于成本的報價競標的規(guī)定在實踐中難以操作。2017年新修訂的《反不正當競爭法》也已刪除原法第十一條關(guān)于“經(jīng)營者不得以排擠競爭對手為目的，以低于成本的價格銷售商品”的規(guī)定。修訂草案借鑒國際通行公共采購規(guī)則，規(guī)定了異常低價投標處理程序。評標委員會對于可能影響履約的異常低價投標，應當要求投標人在合理期限內(nèi)以書面形式作澄清或者說明，并提供必要的證明材料;投標人不能說明其報價合理性的，評標委員會可以否決其投標，也可以由招標人按照招標文件規(guī)定的標準和方法對投標人履約能力進行審查確認。通過引入異常低價投標處理程序，引導招標人和評標委員會有效管控合同履約風險。

三是推動提高評標質(zhì)量。修訂草案優(yōu)化評標委員會組成機制，強調(diào)評標委員會成員專業(yè)構(gòu)成由招標人根據(jù)招標項目評標工作對專業(yè)分工的需求確定；招標人委托的代表應當熟悉招標項目需求，可以是本單位的專業(yè)人員，也可以是外部專家;隨機抽取難以保證專家數(shù)量或者評標質(zhì)量的，可以由招標人直接確定評標專家。強化評標委員會對評標質(zhì)量的責任，要求評標報告說明每個中標候選人的特點、優(yōu)勢、風險等評審情況和推薦理由；同時，加強招標人對評標委員會的監(jiān)督，招標人認為評標活動違反法律、行政法規(guī)規(guī)定，不符合招標文件確定的評標標準和方法，存在文字或者計算錯誤，評標委員會成員對客觀評審因素評分不一致，或者評分存在畸高、畸低情形的，有權(quán)向評標委員會及其成員書面提出意見。通過這些規(guī)定，對評標專家行為予以規(guī)范，推動提高評標質(zhì)量。

四是加強標后履約管理。2019 年7月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《公共資源交易領(lǐng)域基層政務公開標準指引》（發(fā)改辦法規(guī)[2019 ] 752號），其中對于合同履行及變更信息的公開內(nèi)容、依據(jù)、時限、主體、渠道等提出了標準規(guī)范。修訂草案進一步明確要求依法必須進行招標的項目的招標人應當按照國家有關(guān)規(guī)定公開包括項目重大變動、合同重大變更、合同中止履行和解除、履約驗收、價款結(jié)算等在內(nèi)的履約情況信息，接受所有投標人和社會監(jiān)督。針對有的最低價中標人在項目實施過程中通過故意拖延工期等方式謀求追加合同金額的問題，修訂草案新增了中標人不履約情形下的高效處理措施，中標人在中標項目實施過程中，不按照合同約定履行義務或者存在其他情形，致使合同目的不能實現(xiàn)的，或者符合合同約定的解除條件的，招標人可以依法解除合同。針對實踐中存在的招投標環(huán)節(jié)與合同履行環(huán)節(jié)“兩張皮”問題，修訂草案明確規(guī)定了招標人的履約驗收責任，要求招標人應當及時按照國家有關(guān)規(guī)定和合同約定，組織對中標人履約情況進行驗收，同時還規(guī)定了有關(guān)行政監(jiān)督部門應當建立履約情況評價機制。通過加強履約驗收和履約評價，防止招標人與中標人不按照合同履行雙方義務。

五是加強招投標違法行為懲戒力度。2018年，國家發(fā)展改革委會同23個國務院有關(guān)部門印發(fā)《關(guān)于公共資源交易領(lǐng)域嚴重失信主體開展聯(lián)合懲戒的備忘錄》(發(fā)改法規(guī)[2018]457號)，規(guī)定對招標投標活動中因惡意低價中標導致嚴重失信的市場主體實施聯(lián)合懲戒，實現(xiàn)“一處受罰，處處受制”。修訂草案針對現(xiàn)行《招標投標法》對違法行為懲戒力度不夠的問題，一方面完善有關(guān)法律責任規(guī)定，大幅提高了對違法轉(zhuǎn)包分包等違法行為主體的行政處罰額度;另一方面加強招投標市場信用體系建設(shè)，建立當事人信用記錄，對違法主體依法實施信用懲戒，明確將市場主體嚴重失信等作為禁止投標的情形。

（二）深化政府采購制度改革

財政部深入貫徹落實《政府采購法》等相關(guān)法律法規(guī)要求，不斷完善政府采購制度設(shè)計，解決實踐中存在的政府采購低價中標、多次轉(zhuǎn)包等問題。

一是規(guī)范采購需求和履約驗收管理。印發(fā)《關(guān)于進一步加強政府采購需求和履約驗收管理的指導意見》(財庫[2016] 205號)，強化采購人主體責任，要求采購人加強需求論證和社會參與，科學合理的確定采購需求，嚴格規(guī)范開展履約驗收，對照采購合同的約定對每一項技術(shù)、服務、安全標準的履約情況進行確認，倒逼供應商慎重報價。

二是完善政府采購交易規(guī)則。針對部分采購項目技術(shù)復雜、性質(zhì)特殊，不能事先確定詳細規(guī)格或者具體要求的特點，依法創(chuàng)設(shè)競爭性磋商采購方式，建立“先明確需求、后綜合評分”的兩階段采購模式，避免最低價成交可能導致的惡性競爭。修訂完善《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號），規(guī)定除技術(shù)、服務標準統(tǒng)一的貨物服務項目外，應采用綜合評分法，授權(quán)評標委員會拒絕可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或不能誠信履約的過低報價。明確技術(shù)復雜、專業(yè)性強的采購項目，主管預算單位同意后采購人可自行選定相應專業(yè)領(lǐng)域的評審專家。

三是規(guī)范信用記錄查詢及使用。印發(fā)《財政部關(guān)于在政府采購活動中查詢及使用信息記錄有關(guān)問題的通知》（財庫[2016]125號），要求采購人和采購代理機構(gòu)在政府采購活動中查詢相關(guān)主體的信用信息，依法限制相關(guān)失信主體參與政府采購活動。在政府采購網(wǎng)開設(shè)專欄，記錄政府采購嚴重違法失信行為，并為“信用中國”和全國信用信息共享平臺等網(wǎng)站進行信息共享。

四是禁止轉(zhuǎn)包并規(guī)范分包行為。按《政府采購法實施條例》規(guī)定，政府采購合同不允許進行轉(zhuǎn)包。關(guān)于分包行為，印發(fā)《關(guān)于促進政府采購公平競爭優(yōu)化營商環(huán)境的通知》（財庫[2019 ]38號），明確采購人允許分包的，應在采購文件中對可以分包履行的具體內(nèi)容、金額和比例進行明確。

（三）推進工程造價改革

住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《工程造價改革工作方案》（建辦標［2020］38號），大力推進工程造價改革，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，減少政府對價格形成的干預。完善工程造價計算規(guī)則和市場價格信息發(fā)布機制，由政府搭建市場價格信息發(fā)布平臺，鼓勵社團組織和企事業(yè)單位通過平臺發(fā)布市場價格信息，供市場主體選擇。強化已竣工工程造價數(shù)據(jù)積累，綜合運用工程造價指標指數(shù)和市場價格信息，落實建設(shè)單位造價管控責任，加強施工合同履約管理。由定額計價改為清單算量、市場詢價、競爭定價，確保工程投資效益得到有效發(fā)揮。提案中提出的改變傳統(tǒng)的定額計價模式、逐步與市場價格接軌、利用信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)手段等建議，在改革方案中均已體現(xiàn)。

（四）加強建筑市場誠信體系建設(shè)

住房城鄉(xiāng)建設(shè)部高度重視建筑市場誠信體系相關(guān)法規(guī)制度建設(shè)工作。2005 年印發(fā)《關(guān)于加快推進建筑市場信用體系建設(shè)工作的意見》（建市[2005] 138號），指導全國各省市開展建筑市場誠信體系建設(shè)工作。2007年印發(fā)《建筑市場誠信行為信息管理辦法》（建市[2007]9號），2011年印發(fā)《全國建筑市場注冊執(zhí)業(yè)人員不良行為記錄認定標準(試行)》（建辦市[2011] 38號），明確了不良行為認定標準，進一步完善了建筑市場誠信體系。2013年制定了誠信信息平臺運行工作制度，并積極推進企業(yè)、人員和工程項目三大數(shù)據(jù)庫建設(shè)。2014年進一步整合系統(tǒng)、優(yōu)化資源，將全國建筑市場誠信信息平臺納入全國建筑市場公共服務平臺。2017年印發(fā)《建筑市場信用管理暫行辦法》（建市[2017] 241號），加強對建筑市場各方主體信用信息的認定、采集、交換、公開、評價、使用和監(jiān)督管理，建立了建筑市場主體黑名單制度。2019年印發(fā)《關(guān)于進一步加強房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程招標投標監(jiān)管的指導意見》（建市規(guī)[2019] 11號），明確提出強化合同履約監(jiān)管，加強建筑市場和施工現(xiàn)場“兩場”聯(lián)動，將履約行為納入信用評價，中標人應嚴格按照投標承諾的技術(shù)力量和技術(shù)方案履約，對中標人拒不履行合同約定義務的，作為不良行為記入信用記錄。